案例内容
【案情简介】
遂川县委县政府为了做好2008年项目进区的承接工作，着手征地扩园，印发《工业园区2008年征地工作方案》，明确目标任务、组织领导、征地补偿标准、工作安排、工作要求。遂府办抄字【2008】139号抄告单明确工业园区东区征地补偿标准为：山场4500元/亩、水田20000元/亩、果树的补偿标准为未挂果的20元/株、已挂果的30元/株，其他林木为500元/亩。涉及被征地的村民小组为：遂川县雩田镇下塘村第3、4、5、6、8、9、10、12村民小组，遂川县碧洲镇黄岗村第3、4、5村民小组。土地征收协议时间自2012年1月至2016年6月，涉及被征耕地1166.9842亩、山场4464.288亩。部分被征地农户获得相关土地补偿、青苗补偿款后，以政府没有按《江西省新征地统一年产值标准和片区综合地价的通知》进行补偿为由申请裁决，江西省国土资源厅不予受理。相关村民小组聘请上海金能律师事务所董德伟律师申请信息公开，遂川县国土资源局于2018年5月17日邮寄《信息公开告知书》和《征收土地协议书》。被征地农户涉及的11个村民小组以对征地程序不知情、签约的主体不是土地所有者的村民小组、未收到被征地的土地补偿费为由向泰和县人民法院提起16个行政诉讼案，状告遂川县国土资源局，诉讼请求为：1、依法确认被告征收原告所有的位于遂川工业园(东区)项目土地的征地补偿程序和补偿决定违法；2、确认被告签订的《土地征收协议》无效，并与原告重新签订新的征地补偿协议。一审裁定驳回起诉，二审维持原裁定。
【调查与处理】
吉安市中级人民法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定（2004年修正版）：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”涉案土地系用于工业园区建设，其征收主体是遂川县人民政府，遂川县国土局只是按《江西省征用土地管理办法》第十条（2010年修正版）关于“土地行政主管部门按下列规定实施征收土地工作：……（四）与拟被征地单位协商征用土地补偿方案，签订征用土地协议”的规定，与上诉人签订的涉案《征收土地协议书》，并非本案的适格征收主体。一审法院确认村民小组起诉被告主体错误，并无不当。且案涉《征收土地协议书》从签订至上诉人提起诉讼已过2年，其要求确认征地补偿程序和补偿决定违法也已超过法定的起诉期限。《中华人民共和国土地管理法》第十条（2004年修正版）规定：农民集体所有的土地依法属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国物权法》第六十条规定：对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。故，村委会代表农民集体行使所有权，有权与土地征收实施部门签订征地协议。上诉人关于村委会无权代表其与遂川县国土局签订征地协议，请求确认协议无效的主张依法不能成立。且协议中约定的所有补偿款项，遂川县国土局也已转入村委会设立在镇财政所的账户上，遂川县国土局已按约定履行支付义务。上诉人请求认定《征收土地协议书》无效没有事实和法律依据。一审法院裁定驳回上诉人要求确认双方签订的《征收土地协议书》无效并重新与其签订新的《征收土地协议书》的起诉并无不当。至于剩余在镇财政所账户内的征地补偿款的使用、分配问题，属于村民自治范畴，与案涉《征收土地协议书》的效力并无关联，应按《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定处理。上诉人的上诉主张不能成立，故驳回上诉，维持原裁定。
【法律分析】
本案存在以下几个争议焦点： （一）征收土地的程序问题 《江西省征收土地管理办法》第十条（2011年第三次修正）规定了土地行政主管部门实施征收土地工作的程序。简要说就是“建设项目用地申请经审查受理或成片土地征收方案经批准、发出征收土地通知书或者征收土地公告、确定面积、提出补偿安置方案、协商补偿安置方案、签订征收土地协议、报批、落实征收土地协议、实施划地、依法办理土地登记手续”。本案中涉及的工业园东区征收土地经过了江西省国土资源厅的批准，遂川县委县政府制订了《工业园区2008年征地工作方案》，确定了工业园区东区征地补偿标准为：山场4500元/亩、水田20000元/亩、果树的补偿标准为未挂果的20元/株、已挂果的30元/株，其他林木为500元/亩。征地工作组到村委会召开了被征地各村民小组长大会，告知了园区征地相关事项，征求了各村民小组的意见。征地工作组深入到被征地村小组及农户家宣传征地有关法律法规，将拟征地位置、范围、补偿标准告知了被征地农民，70%以上的被征地农户都签署了《县工业园区东区征地意愿书》，表明知晓对遂川县工业园区东区规划范围内应征土地进行征收，征收土地补偿标准按县工业园区征收土地补偿方案执行，也同意本户将园区规划用地范围内权属为本户的山场(水田、水塘)由政府征收，用于县工业园区东区的扩展，征收面积按实地测量面积为准。在征地报批前，征地工作组组织被征地村委会干部、村小组组长、被征地农户到实地就拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，并聘请了有测绘资质的机构对拟征土地面积进行了测量，调查结果由被征地农户户主签署《征地面积确认书》进行确认。被征地农户确认了被征地土地面积且同意被征收后，即签订《征收土地协议书》，镇政府和村委会作为协征单位加盖印章。答辩人按照已经签署的《征收土地协议书》和《被征收土地的地面附着物补偿协议》将相关款项拨付给镇财政所，再由村委会根据各村民小组被征地农户的面积造册将土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、协征费发放给各被征地农户。 被征地村民小组在诉讼中认为：2012年，遂川县人民政府为建设遂川县工业园区（东区）项目，作出了土地征收决定。被告作为依法实施土地征收与补偿职责的部门，在具体实施征地工作中，征地行为明显为先征后批，未按法定程序实施征地行为。即征地报批前未实行书面告知、公告、征地调查结果确认、听证等程序，亦未依法向土地所有人即土地所属的村民小组（原告）公告《征收土地补偿安置方案》。原告对被告征地程序均不知情，在多次查询未果的情況下，依法向被告申请信息公开。被告于2018年5月17日向原告邮寄了信息公开告知书和《征收土地协议书》。原告才知道被告作出的补偿决定是与村委会签订《征收土地协议书》，签约的主体不是土地所有者的村民小组（原告），原告也未收到被征地的土地补偿费。在征地协议上盖章的村委会无权签约，被征地主体错误，因此，协议无效。综上，由于被告征地程序、补偿方案等具体行政行为法，侵害了原告合法权益，给原告造成损失。原告不服被告的征地补偿决定，故依法向法院起诉。 （二）以什么标准进行补偿 江西省人民政府于2009年2月28日下发了《关于公布全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（赣府字[2009]22号），明确遂川县工业园（东区）征地补偿标准为耕地2.4489万元/亩、林地0.6122万元/亩，并于2009年3月1日起执行。2010年12月6日，省政府又下发了赣府字[2010]126号文件，对遂川县征地补偿标准进行了调整，县工业园（东区）调整为耕地3.1836万元/亩、林地1.1143万元/亩，并于2011年3月1日起执行。而遂川县工业园区一直执行的征地补偿标准为耕地2万元/亩、林地0.45万元/亩。遂川县国土资源局于2012年5月15日、2012年9月18日、2013年8月20日和2014年12月25日分别向遂川县人民政府呈报了《关于我县工业园区（东区）建设征收土地补偿标准低于省政府规定的补偿标准的报告》（遂国土资文[2012]169号）、《关于调整我县规划区外土地征收补偿标准的报告》（遂国土资文[2012]131号）、《关于调整我县规划区外土地征收补偿标准的报告》（遂国土资文[2013]140号）、《关于请求调整我县县城规划区外土地征收补偿标准的报告》（遂国土资文2014125号），建议县政府对全县范围内征地补偿低于省政府规定的补偿标准的区域进行调整，提高达到省政府规定的补偿标准。遂川县政府办于2016年3月16日下发遂府办抄字【2016】153号抄告单，同意拨付上述差额征地补偿款给相关乡镇用于征地补偿、公益事业等支出。 （三）土地补偿款和青苗补偿费是否全额发放给被征地农户 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条（2004年修正版）规定“土地补偿费为被征收前三年平均年产值的六至十倍”“安置补助费为被征收前三年平均年产值的四至六倍”。据此计算，按照抄告单直接拨付部分均为土地补偿费，即已经按“山场4500元/亩、水田20000元/亩”计算发放到被征地农户账户的款项包含了安置补助费和部分土地补助费。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条（2011年修订版）规定 “土地补偿费归农村集体经济组织所有”“征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用”。根据《江西省征收土地管理办法》第二十条规定“土地补偿费、安置补助费主要用于土地开发和农田基本建设”“被征地单位使用土地补偿费和安置补助费时，必须报乡镇人民政府备案后执行。执行情况必须公布，接受群众监督”。根据《江西省征收土地管理办法》第二十五条（2011年第三次修正）规定 “征收土地补偿费安置情况的落实，由土地行政主管部门会同有关部门进行指导和检查监督。被征地单位对征收土地补偿安置费的管理、使用以及收益、分配，由县级人民政府和乡镇人民政府进行指导和检查监督”。根据上述规定，本案涉及的土地补偿费应归被征地集体经济组织所有，不能直接分给被征地农户。 （四）本案是否过诉讼时效 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行为之日起六个月提出。法律另有规定的除外”。本案中，征地行为发生在2011年、2012年、2013年、2016年，被答辩人迟至2018年11月提起诉讼，完全超过了诉讼时效。 至于被征地村民小组在诉状中表述的“原告对被告征地程序均不知情，在多次查询未果的情况下，依法向被告申请信息公开。被告于2018年5月17日向原告邮寄了信息公开告知书和《征收土地协议书》。原告才知道被告作出的补偿决定是与村委会签订《征收土地协议书》，签约的主体不是土地所有者的村民小组(原告)，原告也未收到被征地的土地补偿费。在征地协议上盖章的村委会无权签约，被征地主体错误，因此，协议无效”。这与本案事实不相符，首先，被告不是与村委会签订的《征收土地协议书》，其次，镇村早在2012年、2013年即向被征地农户发放了土地补偿费，再次，根据国法【2014】40号国务院法制办公室文件《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》规定“已经签订征收土地协议的，自签订征收土地补偿协议之日起视为知道征收土地决定”、“已经领取征收土地补偿费的，自领取征收土地补偿款之日起视为知道征收土地决定”，被征地村民小组不能以申请信息公开的时间认为才知道征收土地的事实，而是应该以签订征收土地协议、领取补偿费的时间为知道征收土地的事实，据此，本案早已过了诉讼时效。
【典型意义】
（一）遂川县工业园区（东区）在征地程序中没有严格按照《江西省征收土地管理办法》（2011年第三次修正）规定的程序，致使被征地农户认为有机可乘，引发本案16个案子的行政诉讼一审、二审。 《江西省征收土地管理办法》（1997年12月27日通过，2001年12月22日第一次修正，2010年11月26日第二次修正，2011年12月1日第三次修正）第十条规定：土地行政主管部门按下列规定实施征收土地工作：(一)建设项目用地申请经审查受理或者成片土地征收方案经批准后，发出征收土地通知书或者征收土地公告；(二)组织调查勘测，确认土地权属及利用状况，初步确定拟征土地的面积、界址，提出征收土地补偿安置方案；(三)拟征土地依法必须经有关部门审查同意的，土地行政主管部门应当将有关征地材料送有关部门征求意见，有关部门应当在30日内提出意见，逾期视为同意；(四)与拟被征地单位协商征收土地补偿安置方案，签订征收土地协议；(五)依法逐级报请有权批准的人民政府审批；(六)根据依法批准的征收土地文件及征收土地协议，落实征收土地补偿安置方案等有关事项，并在用地者交清有关征收土地的税费后，填发建设用地批准书；(七)建设用地批准书发出之日起15日内进行实地划地；(八)依法办理土地登记手续，核发国有土地使用证。法律、行政法规另有规定的依照其规定。 本案中，遂川县工业园区东区征地时，忽视了“发出征收土地通知书或者征收土地公告”“拟被征地单位协商征收土地补偿安置方案，签订征收土地协议”，导致被征地村民小组钻法律的空子，以“征地报批前未实行书面告知、公告、征地调查结果确认、听证等程序，亦未依法向土地所有人即土地所属的村民小组（原告）公告《征收土地补偿安置方案》。原告对被告征地程序均不知情”之理由提起诉讼。其实征地工作组在具体实施征地工作中，工作还是做得比较细致的，到各被征地村民小组召开了各农户会议，各被征地农户确认了被征地的范围和面积，同意政府征地。 考虑到村民小组（原生产队）这一级集体经济组织随着林业三定、包产到户政策的实施，村民小组这一级集体经济组织非常松散，很多村民小组的组长都是轮流组长或捡勾组长，组长作出的决定和决策很难代表全体村民小组大多数村民的民意。征地工作组为了维护各被征地农户的合法权益，在《征收土地协议书》中把村民小组列为被征地单位（即乙方），镇政府、村委会列为协征单位。同时考虑到村民小组没有固定的账号、会计、出纳，村委会账目属于“村帐乡管”的状态，县财政将土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、协征费一并拨付给镇财政所，由镇财政所根据村委会提供的各被征地农户应得款项发放给各被征地农户。有些《征收土地协议书》的乙方这一栏不是当时的村民小组组长签名，这也是本案征地工作中的瑕疵。 （二）本案土地补偿标准问题，因本案征地工作时间跨度比较长，从2011年到2016年，期间涉及到补偿标准的更新。根据赣府字【2010】126号通知精神“为进一步规范征地补偿费的分配和使用，根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，由省农业厅牵头，会同省财政厅、省国土资源厅、省民政厅等部门，抓紧研究制订我省土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法，报省政府批准后实行。”因没有具体的指导性的内部分配办法，导致部分补偿款余留在镇财政账户内，是引发本案诉讼的主要原因。
